Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства

Настоящий обзор подготовлен во исполнение плана работы Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа на первое полугодие 2009 года, а также в связи с вопросами, возникающими у арбитражных судов округа при применении антимонопольного законодательства, и в целях обеспечения единообразных подходов к их разрешению.

При нарушении антимонопольного законодательства субъектом естественной монополии его положение на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии, признаётся доминирующим (не доказывается).

Общество с ограниченной ответственностью «Н» (далее – ООО «Н») обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия закрытого акционерного общества «К» (далее – ЗАО «К», Общество), выразившиеся в выставлении счетов-фактур на услуги по электроснабжению (передаче электрической энергии) по завышенным ценам, а также в требовании оплатить соответствующие суммы под угрозой отключения электроснабжения.Рассмотрев дело, комиссия антимонопольного органа установила, что ЗАО «К» в границах принадлежащих ему электрических сетей является субъектом естественной монополии; ООО «Н» оказывает услуги по передаче электрической энергии по ценам, которые для него не были утверждены в установленном порядке, в связи с чем пришла к выводу о наличии в действиях ЗАО «К» нарушения части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон), отразив это в решении и выдав хозяйствующему субъекту предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

ЗАО «К» не согласилось с принятыми антимонопольным органом ненормативными актами и обжаловало их в арбитражный суд.

Арбитражный суд удовлетворил заявленные требования. Суд исходил из недоказанности антимонопольным органом доминирующего положения ЗАО «К» на рынке названных услуг.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа отменил решение суда и передал дело на новое рассмотрение.

В части 1 статьи 10 Закона установлен запрет на действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.

В соответствии с частью 5 статьи 5 Закона доминирующим признаётся положение хозяйствующего субъекта – субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

Следовательно, для состава указанного правонарушения необходимы следующие условия: хозяйствующий субъект, его доминирующее положение на соответствующем товарном рынке и наступление одного из перечисленных последствий. При этом в случае, если хозяйствующий субъект осуществляет свою деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии, его доминирующее положение презюмируется (признаётся установленным), а проверке подлежат остальные условия деятельности хозяйствующего субъекта.

В силу части 1 статьи 4 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» услуги по передаче электрической энергии относятся к естественной монополии.

Факт оказания ЗАО «К» услуг по передаче электрической энергии в пределах сетей, принадлежащих данному хозяйствующему субъекту, судом первой инстанции установлен и Обществом не оспаривался.

При разрешении спора суд не учёл положения части 5 статьи 5 Закона и ошибочно посчитал недоказанным контролирующим органом факт доминирования хозяйствующего субъекта на рынке рассматриваемых услуг.

Дело передано суду на новое рассмотрение для проверки всех обстоятельств, с которыми антимонопольное законодательство связывает наличие в действиях конкретного хозяйствующего субъекта состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 10 Закона.

Для квалификации действий (бездействия) как «злоупотребление доминирующим положением» достаточно наличия любого из последствий: недопущение, ограничение, устранение конкуренции или ущемление интересов других лиц.

В антимонопольный орган поступило обращение Прокурора о проведении проверки открытого акционерного общества «Л» (далее – ОАО «Л»), включенного в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определённого товара долю более 35 процентов, с долей более 65 процентов на рынке услуг по реализации электрической энергии, на соответствие антимонопольному законодательству Российской Федерации его действий по дополнению договоров энергоснабжения, заключенных с абонентами, условием, согласно которому последние обязаны, в случае использования ими электроэнергии на отопление и горячее водоснабжение в часы максимальной нагрузки энергосистемы без письменного разрешения государственного надзорного учреждения, уплатить ОАО «Л» штраф в размере 5-кратной стоимости электрической энергии, потреблённой на отопление и горячее водоснабжение, по максимальному тарифу, действовавшему в период конкретного нарушения.

Рассмотрев дело, комиссия антимонопольного органа признала ОАО «Л» нарушителем части 1 статьи 10 Закона и выдала ему предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путём исключения из договоров энергоснабжения спорной обязанности абонентов.

ОАО «Л» обжаловало ненормативные акты антимонопольного органа в арбитражный суд.

Суды двух инстанций правомерно отказали Обществу в признании незаконными решения и предписания антимонопольного органа.

Запрет на действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц установлен в части 1 статьи 10 Закона. В этой же норме перечислены и возможные действия (бездействие), характеризующиеся как злоупотребление доминирующим положением.

Таким образом, злоупотреблением доминирующим положением могут быть признаны любые действия (бездействие) при условии, если они привели либо могут привести к наступлению какого-либо из перечисленных последствий: недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц.

При этом следует отметить, что, квалифицируя конкретное действие (бездействие) хозяйствующего субъекта в качестве названного правонарушения, необходимо учитывать пределы реализации гражданских прав (статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации) и определить, в частности, создаётся ли им (действием либо бездействием) возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке; налагаются ли на участников или третьих лиц конкретного товарного рынка ограничения, не соответствующие достижению целей такого действия (бездействия); может ли данное действие (бездействие) быть признано допустимым по иным основаниям (часть 1 статьи 13 Закона).

В соответствии с частью 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.

В рассматриваемом случае суды обоснованно пришли к выводу о том, что включение ОАО «Л» в договоры энергоснабжения спорного условия о штрафных санкциях, которое по сути изменило установленную цену на электрическую энергию, ущемляет интересы неограниченного круга потребителей (абонентов).

Органам местного самоуправления запрещается осуществлять действия, которые могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Антимонопольный орган рассмотрел заявление общества с ограниченной ответственностью «Б» (далее – ООО «Б», Общество) о нарушении администрацией муниципального образования (далее – Администрация) антимонопольного законодательства и установил, что Общество в 2006 году неоднократно обращалось в комиссию по организации перевозок частными автобусами на территории городского округа с заявками на право оказывать услуги по перевозке пассажиров по конкретным маршрутам.

Комиссия дважды отказывала ООО «Б» в рассмотрении поданных им заявок по причине обеспеченности населения транспортными услугами. В то же время аналогичные заявки других перевозчиков, ООО «М» и ООО «Р», направленные ими незадолго до обращений ООО «Б», комиссией были удовлетворены и с ними заключены соответствующие договоры. Усмотрев в действиях Администрации признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона, антимонопольный орган возбудил дело.

По результатам рассмотрения дела комиссия антимонопольного органа пришла к выводу о том, что Администрация нарушила порядок привлечения частных перевозчиков к обслуживанию спорных маршрутов и в её действиях имеется состав правонарушения, предусмотренный частью 1 статьи 15 Закона, о чём приняла решение и выдала Администрации предписание.

Администрация не согласилась с названными ненормативными актами антимонопольного органа и обжаловала их в арбитражный суд.

Суды отказали Администрации в удовлетворении заявленных требований.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа счёл состоявшиеся судебные акты законными и обоснованными.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся, в частности, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В части 1 статьи 15 Закона определено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Следовательно, если отсутствует федеральный закон, предписывающий данному органу принять соответствующий акт либо осуществить определённое действие (воздержаться от его совершения), которые ограничивают, устраняют конкуренцию либо могут привести к таким последствиям, то требования антимонопольного органа о прекращении нарушения Закона правомерны.

В данном случае суды установили, что право Администрации рассматривать вопросы оказания транспортных услуг частными перевозчиками предусмотрено уставом муниципального образования. Порядок допуска владельцев частных автобусов к работе на пассажирских маршрутах общего пользования в области, в которой расположен городской округ, предусмотрен соответствующим Положением, утверждённым постановлением администрации области. Согласно данному Положению, для рассмотрения предложений владельцев частных автобусов, желающих участвовать в перевозках пассажиров, создаются специальные комиссии. В случае превышения количества заявок над потребностью в определённых услугах, с целью получения наиболее выгодных для пассажиров и бюджета условий перевозок, комиссией объявляется конкурс. Владелец частного автобуса может претендовать на обслуживание существующего маршрута (части рейсов), где работает другой перевозчик, если на конкурсной основе предложит более выгодные условия выполнения перевозок и обеспечит соблюдение всех требований к перевозкам на маршруте.

Материалы дела свидетельствовали о том, что ещё до обращения ООО «Б» с соответствующими заявками, в 2001 году между Администрацией и обществами «М» и «Р» были заключены договоры на перевозку пассажиров по спорным маршрутам. Срок действия этих договоров заканчивался в 2006 году. В конце 2006 года в Администрацию поступили заявки от нескольких частных перевозчиков, изъявивших желание оказывать пассажирские услуги по спорным маршрутам, в связи с чем фактическое количество заявок превысило необходимую потребность в данных услугах, но Администрация не объявила конкурса.

При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о том, что действия Администрации не соответствуют нормам антимонопольного законодательства, и обоснованно признали законным решение контролирующего органа.

При несогласии организации (органа местного самоуправления) с признанием её нарушителем антимонопольных требований в процессе организации и проведения торгов, арбитражный суд оценивает соблюдение антимонопольным органом правил установления данного факта.

Общество с ограниченной ответственностью «П» (далее – Общество) обратилось в антимонопольный орган с заявлением о нарушении Управлением администрации муниципального образования (далее – Управление) антимонопольного законодательства. Нарушение выразилось в том, что Управление при рассмотрении заявок на участие в конкурсе по приобретению недвижимости не допустило к нему Общество ввиду отсутствия у представителя документа, подтверждающего полномочия лица, выдавшего соответствующую доверенность (копии протокола общего собрания участников Общества об избрании президента Общества).

Рассмотрев дело, возбужденное в отношении Управления по признакам нарушения им части 2 статьи 17 Закона, комиссия антимонопольного органа пришла к выводу о наличии в действиях Управления нарушения названной нормы Закона, что отразила в решении, на основании которого выдала ему предписание о недопущении нарушения антимонопольного Закона посредством ограничения доступа к участию в торгах.

Управление не согласилось с названными ненормативными актами антимонопольного органа и обжаловало их в арбитражный суд, который отказал Управлению в удовлетворении заявленных требований.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа согласился с выводами суда первой инстанции в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Из содержания части 2 статьи 17 Закона следует, что органы местного самоуправления, выступающие в качестве организаторов торгов, не вправе вводить не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.

Отношения в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд регулирует Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ).

Согласно статьям 7, 12, 25 и 27 Федерального закона № 94-ФЗ при размещении заказа путем проведения конкурса создается конкурсная комиссия, которая осуществляет: вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе, отбор участников конкурса, рассмотрение, оценку и сопоставление заявок на участие в конкурсе, определяет победителя конкурса, ведёт протокол вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, протокол рассмотрения заявок на участие в конкурсе, протокол оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, протокол об отказе от заключения контракта. Заявки на участие в конкурсе рассматриваются комиссией на соответствие требованиям, установленным конкурсной документацией; по результатам рассмотрения заявок комиссия принимает решение о допуске к участию в конкурсе участника размещения заказа или об отказе в допуске такого участника в порядке и по основаниям, предусмотренным статьёй 12 названного закона. В случае непредставления участником документов, определенных частью 3 статьи 25 Федерального закона № 94-ФЗ (в том числе документа, подтверждающего полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа), Комиссия не допускает его к участию в конкурсе.

В силу части 1 статьи 185 Гражданского кодекса Российской Федерации письменным полномочием, выдаваемым одним лицом другому лицу для представительства перед третьими лицами, признается доверенность.

Согласно части 5 этой же статьи доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это его учредительными документами, с приложением печати этой организации.

В данном деле суд установил, что заявка на участие ООО «П» в конкурсе была подписана вице-президентом Общества, на имя которого комиссии была представлена доверенность, подписанная президентом Общества. В соответствии с данной доверенностью вице- президенту Общества переданы полномочия на представление интересов Общества при участии в конкурсе.

Таким образом, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что у Управления не было правовых оснований не допускать Общество к участию в конкурсе и администрация нарушила запрет, установленный в статье 17 Закона.

При привлечении хозяйствующего субъекта к административной ответственности за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке (статья 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) арбитражный суд в любом случае проверяет соблюдение административным органом общей процедуры привлечения лица к ответственности.

Антимонопольный орган рассмотрел заявление закрытого акционерного общества (далее – ЗАО «В») о злоупотреблении открытым акционерным обществом «Д» (далее – ОАО «Д», Общество) доминирующим положением на рынке услуг энергоснабжения и, усмотрев в его действиях признаки административного правонарушения, предусмотренного статьёй 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), вынес определение о возбуждении административного дела. Определение антимонопольный орган направил по месту нахождения ОАО «Д» в городе Кирове.

В установленные административным законодательством сроки антимонопольный орган составил протокол, на основании которого его руководитель привлёк ОАО «Д» к административной ответственности в виде штрафа.

Общество посчитало, что антимонопольный орган нарушил процедуру привлечения к административной ответственности, и обратилось в арбитражный суд с требованием о признании незаконным и об отмене вынесенного постановления. В обоснование своего требования ОАО «Д» сообщило, что антимонопольный орган не известил его законного представителя ни о месте и времени составления административного протокола, ни о рассмотрении материалов административного дела; лица, участвовавшие в данных процессуальных действиях от имени Общества, не уполномочивались его законным представителем на представление интересов ОАО «Д» в этом административном деле.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа согласился с выводами суда первой инстанции, удовлетворившего заявленное Обществом требование.

Согласно статье 25.4 КоАП РФ защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, осуществляют его законные представители, которыми являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Статья 25.5 КоАП РФ предусматривает участие в конкретном административном деле защитника (для оказания юридической помощи правонарушителю) либо представителя (для оказания юридической помощи потерпевшему). В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо. Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием, а полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом (статья 185 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В случае неизвещения (ненадлежащего извещения) административным органом законного представителя юридического лица о рассмотрении в отношении последнего конкретного административного дела вынесенное постановление о привлечении юридического лица к административной ответственности не может быть признано законным; наличие у представителя юридического лица (участвующего в административном деле) общей доверенности не свидетельствует о надлежащем извещении законного представителя юридического лица.

При исследовании доказательств, представленных по данному делу, суд первой инстанции установил, что до возбуждения административного дела Общество заключило с ОАО «Ф» (Управляющей организацией) договор о передаче последнему полномочий единоличного исполнительного органа; по данному договору Управляющая организация без доверенности действует от имени ОАО «Д», осуществляет права и исполняет обязанности по руководству его текущей деятельностью через свой единоличный исполнительный орган и (или) иное надлежащим образом уполномоченное лицо. Юридический адрес Управляющей организации – город Москва, находится данная организация в городе Ярославле, генеральным директором избран Ц. До возбуждения административного дела в отношении Общества генеральный директор Управляющей организации выдал на имя своего заместителя И. (управляющего директора ОАО «Д») доверенность, в соответствии с которой последний уполномочен осуществлять оперативное руководство деятельностью ОАО «Д» в пределах прав и полномочий, предоставленных единоличному исполнительному органу данного юридического лица.

Суд также установил, что антимонопольный орган не представил документов, подтверждающих получение Обществом либо его законным представителем (И.) определения о возбуждении в отношении ОАО «Д» административного дела; лица, участвовавшие от имени Общества в составлении административного протокола и рассмотрении административного дела, имели доверенности общего характера и не уполномочивались законным представителем ОАО «Д» на защиту юридического лица по этому административному делу.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришёл к правомерному выводу о существенном нарушении антимонопольным органом процедуры привлечения хозяйствующего субъекта к административной ответственности.

Применение мер административной ответственности за нарушение предусмотренных антимонопольным законодательством сроков подачи уведомлений в антимонопольный орган не связано с наступлением каких-либо последствий.

В ходе проверки соблюдения финансовой организацией (ОАО «М») положений Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон) антимонопольный орган установил, что ОАО «М» представило ему уведомление о заключении с ООО «Ф» (автодиллером) соглашения о сотрудничестве с нарушением установленного Законом пятнадцатидневного срока на его подачу, чем нарушило статью 35 Закона.

Усмотрев в действиях ОАО «М» состав административного правонарушения, предусмотренного в части 4 статьи 19.8 КоАП РФ, антимонопольный орган составил протокол об административном правонарушении и вынес постановление о признании ОАО «М» виновным в совершении названного правонарушения, однако посчитал возможным прекратить производство по делу об административном правонарушении ввиду его малозначительности и объявил Обществу устное замечание.

ОАО «М» не согласилось с постановлением антимонопольного органа, полагая, что в его действиях отсутствует состав вменяемого ему административного правонарушения, и обжаловало данное постановление в арбитражный суд.

Суды двух инстанций пришли к выводу о законности постановления антимонопольного органа и отказали Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа согласился с таким выводом.

В части 9 статьи 35 Закона (в редакции, действовавшей в период рассматриваемых правоотношений) установлено, что финансовые организации обязаны направлять в федеральный антимонопольный орган уведомления обо всех соглашениях, достигнутых в любой форме между ними или с органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, а также с любыми организациями в порядке, предусмотренном настоящим Законом, за исключением: соглашений между финансовыми организациями, имеющими в совокупности долю на товарном рынке менее норматива, установленного Правительством Российской Федерации; соглашений, являющихся договорами о предоставлении финансовых услуг; соглашений, являющихся договорами, заключаемыми финансовой организацией в процессе обычной хозяйственной деятельности.

В соответствии со статьёй 4 Закона соглашением признаётся договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договорённость в устной форме.

Обязанность уведомить федеральный антимонопольный орган о достижении соглашения в письменной форме исполняется лицом, достигшим соглашения, в течение пятнадцати дней с даты его достижения (часть 12 статьи 35 Закона в редакции, действовавшей в период рассматриваемых отношений).

За непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган уведомлений, предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, а равно нарушение установленных антимонопольным законодательством Российской Федерации порядка и сроков подачи уведомлений в части 4 статьи 19.8 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность.

В рассматриваемом случае суды установили, что заключенное ОАО «М» с ООО «Ф» соглашение соответствует понятию, содержащемуся в статье 4 Закона; не относится к договорам о предоставлении финансовых услуг, а также к договорам, заключаемым в процессе обычной хозяйственной деятельности, в связи с чем пришли к правильным выводам о том, что Общество обязано было уведомить антимонопольный орган о заключении указанного соглашения в установленный законом срок.

Судья Федерального арбитражного суда

Волго-Вятского округа

И.Л. Забурдаева

Помощник судьи

С.И. Кидямкин